26. Nasjonal tjeneste for identifikasjon av personer i utdanning (utdanningspersonregister)

Casebeskrivelse – Nasjonal tjeneste for identifikasjon av personer i utdanning (utdanningspersonregister)

Hvem har spilt inn dette som en case prosjektet SAMT–BU bør jobbe med

Sikt, basert på pågående arbeid med nasjonale registre for utdanning og kompetanse og behovet for en felles løsning for identifikasjon av alle som deltar i utdanning i Norge.

Caset er tett koblet til – og kan ses som en del av – arbeidet med det nasjonale utdanningsregisteret og kompetansebevisregisteret. Uten pålitelig og entydig identifikasjon av personer kan ikke disse registrene realisere sitt fulle potensial.

Bergen kommune har i tillegg spilt inn et beslektet behov som case: «Håndtering av D-nummer og ID-bytte». Sikt mener en nasjonal tjeneste for identifikasjon av personer i utdanning vil kunne dekke dette behovet på en helhetlig måte, og foreslår at de to casene ses i sammenheng eller slås sammen.

Kort beskrivelse av caset (hva er dette / hva handler det om?)

Caset handler om å etablere en nasjonal tjeneste for identifikasjon av alle personer som deltar i utdanning og opplæring i Norge – fra barnehage og grunnskole til videregående, fagskole, høgskole og universitet.

I dag mangler utdanningssektoren en felles, nasjonal løsning for å identifisere og følge enkeltpersoner gjennom utdanningsløpet. Dette gjelder særlig to problemstillinger:

For det første er det i utdanningssektoren en stor andel utenlandske studenter, elever og ansatte som ikke er registrert i Folkeregisteret med D-nummer eller fødselsnummer. Disse identifiseres i dag lokalt av den enkelte institusjon, noe som er tid- og ressurskrevende og gir dårlig datakvalitet.

For det andre mangler kommuner og fylkeskommuner en fellesløsning for tildeling av midlertidige identifikatorer til barn og unge som ikke ennå har fått D-nummer eller fødselsnummer i Folkeregisteret. Kommunene er pliktige til å gi tjenester som barnehageplass og skoleplass uavhengig av om barnet er registrert i Folkeregisteret, og løser dette i dag ved å opprette fiktive fødselsnummer etter egne regler – uten koordinering på tvers.

Helsesektoren har kommet lenger på dette området ved å etablere et eget «Hjelpenummer» (H-nummer) og en tilhørende personidentifikasjonstjeneste. Sikt mener utdanningssektoren trenger en tilsvarende felles tjeneste – et «utdanningspersonregister» – som gjør det mulig å identifisere alle aktører i utdanning entydig og på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer.

Satsingsforslaget Sikt har sendt til Kunnskapsdepartementet for 2027 (ref. 25/00982-1) inkluderer etablering av nettopp en slik nasjonal tjeneste for identifikasjon av personer innen utdanning som ett av tre tiltak i en helhetlig nasjonal infrastruktur for utdannings- og kompetansedata.

Hvilket problem adresserer caset / hva fungerer dårlig i dag?

Problemet har to parallelle dimensjoner som henger tett sammen:

Dimensjon 1 – Utenlandske studenter og ansatte uten norsk ID:

For å realisere det fulle gevinstpotensialet med utdanningsregisteret og kompetansebevisregisteret, er det nødvendig at alle som tar utdanning og kurs har en unik og entydig identitet. Det er ikke tilfelle i dag. Det er en stor andel utenlandske personer i utdanningssektoren som ikke omfattes av Folkeregisteret. Disse blir i dag forsøkt identifisert lokalt av den enkelte utdanningsinstitusjon, noe som er tid- og ressurskrevende og ikke gir fullgode løsninger. Resultatet er at de samme personene kan eksistere med ulike identifikatorer i ulike systemer, og at data om dem ikke kan kobles på tvers.

Dimensjon 2 – Barn og unge uten ID i kommunale tjenester (D-nummer-problemet):

Innen oppvekst finnes det ingen fellesløsning for tildeling av ID-nummer til personer som ikke ennå har fått D-nummer eller fødselsnummer i Folkeregisteret. Som regel får foreldre D-nummer i forbindelse med at de skal betale skatt, mens det kan ta lengre tid før barn får D-nummer eller fødselsnummer. I påvente av dette registrerer kommunene fiktive fødselsnummer etter egne regler – uten koordinering på tvers av kommuner, sektorer eller forvaltningsnivåer.

Id-nummeret er som regel den primære nøkkelen for personobjekter i alle systemer. Uten automatikk eller god kontroll oppstår det typisk duplikater av personobjekter i flere systemer. Fiktive nummer gir heller ikke tilgang til innlogging i offentlige IT-systemer via ID-porten.

Når en person etter hvert får et offisielt ID-nummer i Folkeregisteret, er det ingen automatikk som med 100 % sikkerhet kobler det nye nummeret til eksisterende registreringer med fiktivt nummer. Kun likhet i navn og adresse kan gi en indikasjon, og feil kan forekomme. Dette kan bety at vedtak, tildelinger, historikk og lagrede data blir utilgjengelige – og at barn og foreldre mister tilganger de har krav på.

Hvor oppstår brudd i informasjonsflyt eller ansvar?

Brudd i informasjonsflyt og ansvar oppstår særlig på disse punktene:

Mellom Folkeregisteret og kommunale systemer: Kommuner er pliktige til å tilby tjenester til barn og foreldre uten offisiell ID. Når ID-nummeret i Folkeregisteret endres eller etableres, er det ingen automatikk som sikrer at kommunens systemer oppdateres tilsvarende. Samkjøringen skjer i beste fall ved likhet i navn og adresse – en sårbar og upresis mekanisme.

Mellom kommuner og på tvers av sektorer: Det er ingen koordinering av fiktive nummer mellom kommuner eller mellom ulike sektorer. En person kan ha ulike fiktive identifikatorer i helse-, oppvekst- og utdanningssystemene – uten at disse er koblet til hverandre.

Mellom barnehage/skole og øvrige oppveksttjenester: Barn som mottar tjenester fra barnevern, helse eller NAV parallelt med skolegang, kan ha ulike identifikatorer i hvert system. Når ett system oppdateres, vet ikke de andre om endringen.

Mellom utdanningsnivåer for utenlandske studenter: En utenlandsk student som begynner i videregående og deretter søker høyere utdanning, kan ha ulike lokale identifikatorer i hvert system – og det er ingen nasjonal tjeneste som binder dem sammen.

Ved overgang fra D-nummer til fødselsnummer: Mange systemer støtter overgangen teknisk, men det krever aktiv oppfølging og manuell kontroll. Systemene varsler ikke alltid hverandre, og data kan gå tapt eller bli utilgjengelig i overgangsfasen.

Utenlandske studenter kan miste tilgang til sine digitale resultater når utdanningen er ferdig og drar fra Norge.

Hvem er de primære aktørene som berøres

Sluttbrukere:

Barn og unge som mottar kommunale tjenester (barnehage, skole, barnevern) uten å være registrert med offisiell norsk ID. Foreldre og foresatte som mister tilganger eller mister data om barna sine ved ID-bytte. Utenlandske studenter og elever som ikke er registrert i Folkeregisteret. Utenlandske ansatte i utdanningssektoren uten norsk ID. Flyktninger og asylsøkere som er i gang med skole eller introduksjonsprogram.

Ansatte i tjenestene:

Saksbehandlere og lærere i grunnskole og barnehage som må opprette og vedlikeholde fiktive personobjekter. Rådgivere i videregående som følger opp elever uten offisiell ID. Administrasjonsansatte ved universiteter og høgskoler som håndterer utenlandske studenter og ansatte. IT-ansatte i kommuner og fylkeskommuner som vedlikeholder integrasjoner mot Folkeregisteret.

Fagsystemleverandører:

Leverandører av skole- og barnehageadministrative systemer (som håndterer manglende ID-løsninger svært ulikt i dag). Leverandører av kommunale fagsystemer for barnevern, helse og NAV. Leverandører av studieadministrative systemer (FS og tilsvarende).

Premissgivere:

Kunnskapsdepartementet – ansvarlig for utdanningssektoren og satsingsforslaget for nasjonale registre. Digitaliseringsdirektoratet (Digdir) – eier av Folkeregisteret og ID-porten; premissgiver for identitetshåndtering i offentlig sektor. Skatteetaten – forvalter Folkeregisteret. Helsedirektoratet – har etablert tilsvarende løsning (Hjelpenummer/H-nummer) og er en viktig erfaringskilde. KS og KS Digital – interesseorganisasjon for kommunesektoren; Bergen kommune har allerede spilt inn behovet som case. Sikt – teknisk ansvarlig for nasjonale registre for utdanning og kompetanse, og forslagsstiller for nasjonal tjeneste for personidentifikasjon i utdanning.

Hva er konsekvensene for aktørene av dagens situasjon

For barn, elever og foreldre:

Barn og foreldre kan miste tilgang til data de har krav på – vedtak, tildelinger, historikk – ved ID-bytte eller overgang fra fiktivt til offisielt nummer. Foresatte mister tilganger til innlogging i kommunale IT-systemer fordi fiktive nummer ikke gir tilgang til ID-porten. Risiko for at vedtak om barnehageplass, spesialundervisning eller andre rettigheter ikke lar seg finne eller kobles til rett person.

For utenlandske studenter og ansatte:

Opplevelse av å «ikke eksistere» i systemene på tvers av institusjoner. Manglende mulighet til sammenhengende dokumentasjon av utdanning og kompetanse gjennom studieforløpet. Utfordringer med tilgang til digitale tjenester som forutsetter norsk ID.

For kommuner og skoler:

Store administrative byrder med å opprette, vedlikeholde og avvikle fiktive personobjekter. Risiko for duplikater og feilkoblinger ved ID-bytte. Manglende automatikk fører til at ansatte bruker tid på manuell kontroll og feilretting. Ingen felles standard på tvers av kommuner gjør det umulig å dele data om den samme personen mellom sektorer.

For nasjonale registre:

Uten en nasjonal tjeneste for personidentifikasjon kan ikke utdanningsregisteret og kompetansebevisregisteret realisere sitt fulle potensial. Data om utdanning og kompetanse kan ikke kobles til rett person på tvers av nivåer og institusjoner, noe som svekker verdien av hele infrastrukturen.

Hvordan berøres aktørene av dagens situasjon, og hva er eventuelle konsekvenser

Konsekvensene merkes på individnivå, tjenestenivå og systemnivå.

For den enkelte – enten det er et barn i barnehage, en elev i videregående eller en utenlandsk student i høyere utdanning – betyr situasjonen reell risiko for tap av data, tilganger og rettigheter i overganger mellom systemer eller ID-numre. Dette er ikke bare upraktisk, men kan i ytterste konsekvens bety at vedtak og rettigheter ikke lar seg spore og gjennomføre.

For kommunene og fylkeskommunene er situasjonen en daglig administrativ utfordring. Lærere, saksbehandlere og IT-ansatte bruker tid på å løse problemer som burde vært løst på nasjonalt nivå. Fraværet av en felles standard gjør at hvert system og hver kommune har utviklet egne arbeidsmåter, noe som fører til fragmentering og lav datakvalitet.

For de nasjonale registrene for utdanning og kompetanse er dette en strukturell forutsetning: uten entydig identifikasjon av alle personer i utdanning, er det ikke mulig å bygge en nasjonal infrastruktur med høy datakvalitet. Data vil ikke kunne kobles på tvers av nivåer, institusjoner og sektorer.

Helsesektoren har anerkjent det samme problemet og løst det ved å etablere Hjelpenummeret (H-nummer) og en tilhørende personidentifikasjonstjeneste. Erfaringene derfra – både gevinster og utfordringer – er godt dokumentert og bør legges til grunn for tilsvarende arbeid i utdanningssektoren. Et eventuelt utdanningspersonregister bør koordineres med H-nummeret fra helse slik at de samme personene ikke får duplikate identifikatorer på tvers av sektorene.

Hvordan kan en ønskesituasjon (drømmereise) se ut?

I en ønsket situasjon er det etablert en nasjonal tjeneste for identifikasjon av alle personer i utdanning – et «utdanningspersonregister» – som fungerer som et felles grunnlag for alle systemer i utdanningssektoren, fra barnehage til høyere utdanning.

Tjenesten gjør det mulig å opprette en unik, midlertidig identitet for barn og unge som ikke ennå har fått D-nummer eller fødselsnummer i Folkeregisteret. Denne identiteten er lik for alle sektorer – barnehage, skole, barnevern, helse – og erstatter de mange ulike fiktive nummerne kommunene i dag oppretter selv. Tjenesten er tilpasset Folkeregisteret og Helsesektorens H-nummer, slik at den samme personen ikke får dupliserte identifikatorer på tvers av helse og utdanning.

Når en person etter hvert får et offisielt D-nummer eller fødselsnummer, varsles alle tilkoblede systemer automatisk. Data, vedtak og historikk kobles til det nye nummeret uten manuell intervensjon. Foreldre og barn beholder alle sine tilganger og data gjennom overgangen.

For utenlandske studenter og ansatte tilbyr tjenesten en entydig identifikasjon som muliggjør pålogging på tvers av organisasjoner gjennom hele utdanningsløpet – og som kobles til internasjonale identifikasjonsløsninger som EU-lommebok og Single Digital Gateway.

Tjenesten er en forutsetning for å realisere det fulle potensialet i de nasjonale registrene for utdanning og kompetanse. Med en felles, kvalitetssikret personidentifikasjon kan data om utdanningstilbud, resultater og kvalifikasjoner kobles til rett person på tvers av alle nivåer og institusjoner – og gi innbyggerne en samlet, livslang oversikt over sin kompetanse.

Det er gjort følgende innsiktsarbeid

Caset bygger på følgende grunnlag:

Sikts satsingsforslag til Kunnskapsdepartementet for 2027, vedlegg 2: «Satsingsforslag: Videreutvikling og drift av nasjonale registre for utdanning og kompetanse» (ref. 25/00982-1, datert 31.10.2025). Etablering av en nasjonal tjeneste for identifikasjon av personer innen utdanning er eksplisitt beskrevet som tiltak 3 i satsingsforslaget.

Bergen kommunes innspill om «Håndtering av D-nummer og ID-bytte» (case-ID: 6d076c0e-d83d-4590-945b-e8695201138e, sist endret 30.03.2026). Bergen kommune beskriver konkret hvordan fraværet av en felles ID-løsning skaper problemer i oppveksttjenestene, og dette er et direkte grunnlag for dette caset.

Helsesektorens erfaring med Hjelpenummeret (H-nummer) og personidentifikasjonstjenesten, som er en etablert parallell i en annen sektor og en viktig kilde til læring om både gevinster og utfordringer.

Konseptutredning for «Kompetanseplattform for livslang læring» (Rapport nr. 7, 2022, utarbeidet av HK-dir og Sikt), som beskriver personidentifikasjon som en forutsetning for en fungerende digital infrastruktur rundt utdanning i et livslangt perspektiv.

Pågående arbeid i etatsgruppen for digital transformasjon i utdanningssektoren, der nasjonale registre og datadeling er ett av fire tiltaksområder.

Ny nasjonal digitaliseringsstrategi, som tydelig peker på behovet for felles identitets- og tilgangsstyring på tvers av sektorer.

Hvilke av prosjektets målsetninger mener vi at caset berører?

Caset berører særlig følgende målsetninger i SAMT-BU:

Felles informasjonsmodeller og standardiserte grensesnitt som på sikt dekker «alle» områder og sektorer: En nasjonal tjeneste for personidentifikasjon i utdanning er nettopp dette – en felles standard for å identifisere og følge personer som erstatter ukoordinerte lokale løsninger. Denne standarden vil dessuten måtte koordineres med tilsvarende løsninger i helse og andre sektorer, og er dermed et bidrag til tverrsektoriell interoperabilitet.

Gjenbrukbare løsninger og fellesløsninger: En nasjonal identifikasjonstjeneste er en grunnleggende fellesløsning som alle systemer i utdanningssektoren kan og bør bygge på. Den vil redusere behovet for sektorisolerte ad hoc-løsninger i den enkelte kommune og institusjon.

Enklere brukerreiser for ansatte, foresatte, elever og studenter gjennom læringsløpet – fra barnehage til høyere utdanning: Caset adresserer direkte dette målet. Med en felles identifikasjonstjeneste vil foreldre og barn beholde sine data og tilganger gjennom hele utdanningsløpet, og ansatte slipper å bruke tid på manuell håndtering av ID-problemer.

Skalering og overføring av prosjektets læring og produkter til andre områder og sektorer: Løsningen vil ha direkte overføringsverdi til andre sektorer som møter de samme utfordringene, og vil bidra til å styrke arbeidet med felles identitets- og tilgangsstyring på tvers av offentlig sektor. Koordineringen med helsesektorens H-nummer er et konkret eksempel på slik tverrsektoriell skalering.